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La dimensión política de desarrollo local.
Reflexiones a partir de la experiencia argentina.
Alejandro Villar1
Introducción
La globalización ha traído consigo una revalorización de lo local que
se puede sintetizar en aquello de “pensar lo global y actuar en lo
local”. Así, frente a la concepción que sostiene que el desarrollo es
responsabilidad exclusiva del Estado-Nación, a través de la
planificación, más o menos centralizada, o del mercado, como aboga el
enfoque neoliberal dominante, numerosas experiencias demuestran que
las ciudades, en distintas escalas, y las regiones son espacios donde
surgen y se desarrollan procesos de innovación y transformación,
convirtiendo a lo local en un actor protagónico del desarrollo2. Estos
procesos le han dando forma a una nueva función de los gobiernos
locales: el desarrollo local.
En América Latina el concepto moderno de desarrollo local supone un
importante cambio estratégico en la concepción del desarrollo y de los
roles que deben cumplir los distintos niveles del estado. En efecto,
el modelo clásico de desarrollo ha estado ligado al crecimiento
económico y está asociado a la implantación de grandes fábricas,
generalmente de capital transnacional, que traen consigo la generación
de empleo y la proliferación de pequeñas y medianas empresas ligadas,
de alguna manera, a la producción de la gran empresa. Este modelo se
considera desarrollo exógeno, ya que las fuerzas que lo impulsan
arriban desde “afuera” del territorio en el que se asientan y
responden a la lógica del mercado globalizado antes que a las
particularidades y necesidades locales. Así, frente a este modelo
clásico se ha comenzado a difundir, sobre todo en Europa y Canadá, la
idea del desarrollo endógeno. Este modelo tiene como principal sostén
la revalorización del territorio y de los recursos locales. El punto
de partida es que todas las comunidades territoriales tienen recursos
(económicos, humanos, institucionales y culturales) que constituyen su
potencial de desarrollo. A nivel local se concentran determinadas
estructuras productivas, mercados de trabajo, capacidades innovadoras,
un sistema institucional, cultural y de tradiciones propias que se
articulan para dar paso a procesos de crecimiento local. Esto no
significa, entonces, un rechazo a la inversión externa, sino que se
plantea que ésta y las de carácter local deben articularse para
obtener un adecuado aprovechamiento de todas las capacidades
disponibles para obtener, así, un desarrollo enraizado en el
territorio y la comunidad local. Finalmente, es necesario diferenciar
las políticas de promoción económica de las de desarrollo local. Las
primeras tienen por objetivo el crecimiento económico, en este caso
local. Este último es entendido como el crecimiento del producto bruto
territorial, o local. Este tipo de políticas corre el riesgo de
generar enclaves desarrollados y competitivos aislados de la sociedad
local ya que no se plantea, necesariamente, una política que articule
con las fuerzas productivas y sociales, generando también el
desarrollo de la comunidad. En cambio, la concepción de desarrollo
local plantea como elemento central la articulación de los actores
locales en pos no sólo del crecimiento económico, sino también del
desarrollo de las instituciones y de la sociedad local.
Se trata, entonces, de buscar nuevos caminos de crecimiento y de
cambio estructural que permitan un mejor aprovechamiento de los
recursos existentes en el territorio a fin de contribuir a la creación
de empresas y de empleo y a la mejora de la calidad de vida de su
comunidad. Así entendemos el desarrollo local como la capacidad de
llevar adelante un proyecto de desarrollo sustentable, que contemple
la equitativa distribución de la riqueza aprovechando eficientemente
las capacidades de la sociedad local, alentando su participación y,
finalmente, que tienda a la inserción en la globalización, conservando
la identidad local.
El desarrollo local requiere de la dirigencia local, tanto política
como social, un cambio de visión tanto del gobierno como de la
sociedad. En efecto, sin negar el papel que tanto el nivel nacional y
provincial-regional del estado3 y el mercado tienen en el desarrollo,
es necesario dirigir la mirada a la sociedad local para buscar y
potenciar sus fortalezas y tratar de reducir sus debilidades.
Al poner en marcha procesos de desarrollo local se generan cambios y
resignificaciones de los actores locales que requieren conducción y
contención social y política. La política local pasa, entonces, a ser
un proceso de construcción de un poder local que se nutre de la
capacidad de convocar, catalizar, movilizar y coordinar las
potencialidades de los actores locales a partir de los atributos de
decisión del estado local, atendiendo no sólo a la diversidad cultural
sino también a las contradicciones que en estos procesos surgen.
Las visiones y prácticas económicas y sociales se encuentran
arraigadas en contextos culturales, políticos e institucionales
específicos de cada comunidad local. Por lo tanto la dirección que
tome un proyecto de desarrollo local será el resultado de las opciones
estratégicas que adoptan los actores de esas sociedades. El gobierno
local tendrá, por su propio peso en el entramado de las instituciones
locales, un papel central en la “orientación” que tome el desarrollo,
debiendo atender a las contradicciones de intereses que esa
orientación genere. Así, debido la cercanía de los actores sociales al
estado local se puede afirmar que “el desarrollo local es el tipo más
político y societal de desarrollo socioeconómico”4
De esta manera, el proceso desarrollo local es, fundamentalmente, una
construcción política que reclama modificaciones en el actual modelo
de gestión local y en la concepción y el comportamiento de la propia
sociedad local. A continuación, primero, repasaremos las
características del actual modelo de gestión local en Argentina5 y el
comportamiento tradicional de los empresarios; luego, plantearemos las
bases que el cambio requiere para finalizar con algunas observaciones
sobre el desafío político del desarrollo local.
1. Estado y sociedad en el modelo tradicional de gobierno local
1.
El estado y el gobierno
El actual modelo de gestión municipal se puede definir como
burocrático – prestador de servicios ABL (Alumbrado Público, Barrido y
Limpieza de las calles)”6. Ahora bien, los municipios argentinos, en
cuanto organización estatal, padecen de tres tipos de limitaciones
para llevar adelante políticas de desarrollo local. Estas son el
centralismo de las prácticas políticas, las condiciones económicas y
financieras y los problemas organizacionales. En efecto, si bien el
régimen constitucional de la Argentina es de carácter federal, el
comportamiento político-institucional y el político propiamente son
netamente centralista. De esta forma el centralismo que desde la
Nación se ejerce con las provincias, los gobiernos provinciales lo
reproducen con los municipios. Esta situación ha generado una relación
radial entre el centro del poder (el gobierno provincial) y los
municipios.7 Así, pese al reconocimiento constitucional, la autonomía
municipal no logra superar el nivel del discurso. Un municipio
dependiente del poder provincial no logra desarrollar cabalmente todas
sus potencialidades políticas e institucionales.
Las limitaciones de tipo económico se deben a dos factores
fundamentales. Primero, a una distribución del gasto público que se
concentra en la nación y las provincias, marginando al municipio. En
efecto durante la década del noventa el gasto público agregado de los
municipios nunca superó el 10% del gasto público total8. Segundo, la
dependencia financiera y económica que padecen los municipios del
poder central, encarnado en el gobierno provincial. Esta situación se
debe, fundamentalmente, a la escasa incidencia que tienen los recursos
propios dentro del total de los ingresos municipales9.
Finalmente, la última limitación se encuentra en la situación
organizacional del municipio. En efecto, la mayoría de los municipios
argentinos continúan presos del viejo modelo de gestión, caracterizado
por las prácticas burocráticas basadas en las normas y procedimientos,
una división del trabajo centralizada y verticalizada, con escaso
compromiso con los resultados de la gestión, y por la escasa
adaptabilidad al cambio. De esta forma se rutiniza la tarea y las
acciones se realizan respetando el "como" sin preocuparse sobre el
"para que", y toda la secuela de problemas que esta práctica produce
dentro de las organizaciones10. A esto se suma que el municipio sufre
de una escasez crónica de cuadros técnicos, originada por los bajos
salarios y el desprestigio del agente municipal,11 y la ausencia de
sistemas de información adecuados para la toma de decisiones.
Este modelo de municipio ha demandado un perfil de funcionario que se
destaque por dos elementos. Primero, como un “buen administrador”;
esto es que posea la capacidad de administrar eficientemente los
recursos del municipio. Segundo, que tenga suficientes relaciones para
obtener recursos de los otros niveles del estado, ya sea la provincia
o la nación. Éstos pueden ser de tipo económico-financiero, o
programas nacionales o provinciales para implementar en su localidad.
En este esquema, la lógica de acumulación política de la dirigencia
local se sustenta en la capacidad de administrar eficientemente, de
obtener recursos, y, sobretodo, en su papel de asignador de recursos.
Así es, el municipio es uno de los principales asignadores de recursos
de sociedad local. Estos pueden ser económicos (bienes o servicios),
culturales o simbólicos. Entonces, la capacidad del dirigente político
para asignar esos recursos de forma eficiente y equitativa, con
relación a su base de sustentación política, es uno de los principales
elementos que sostienen su poder y legitimidad política.
El modelo tradicional de gestión municipal se sustenta en una
concepción del estado donde el municipio ocupa el centro de la escena
local y, generalmente, monopoliza la acción pública. En efecto, esta
concepción estado-centrista se encuentra profundamente arraigada, no
sólo en los municipios, y se debe, fundamentalmente al papel central
que ha tenido el estado en la construcción y conformación de la
sociedad argentina. Ahora bien, esta concepción del estado municipal
la encontramos presente en el cumplimiento de sus funciones
tradicionales, como las de la planificación y construcción de la
ciudad y la de regulación del mercado y la ciudad, y también en las
políticas que se pueden englobar en la nueva función del desarrollo
local.
En efecto, dentro de la lógica de este modelo tradicional, muchos
municipios han comenzado a implementar políticas que tienen por
objetivo estimular y promover la actividad económica a partir de
acciones tendientes a incrementar las ventajas competitivas de la
ciudad. Esto se ha realizado a través, fundamentalmente, de la
construcción de infraestructura, el otorgamiento de ventajas
tributarias, y ciertos esfuerzos de gestión destinados a obtener
inversiones. Estas acciones son de promoción económica y tienen por
objetivo el crecimiento económico local, sin que, necesariamente, se
convierta en desarrollo local. En estos casos, rara vez se encuentra
articulación con el sector privado, sino que, más bien, prima la
lógica estado-centrista que tiende, fundamentalmente, a generar
condiciones beneficiosas para la inversión privada.
2.
Las organizaciones de los empresarios
La participación del estado en el desarrollo argentino ha estado
históricamente circunscripta a los niveles nacional y provincial. Por
esto los empresarios han privilegiado las relaciones con estos niveles
de gobierno. Las características de estas relaciones son “radiales” y
de “influencia”, sustentado en prácticas lobbystas y clientelares. La
radialidad se expresa en que el estado queda en el centro del esquema
de relaciones al que acuden los distintos actores para obtener
beneficios. La relación puede ser directamente empresa-estado o a
través de las cámaras empresariales, pero siempre teniendo al estado
en el centro. El tipo de vínculo dependerá de si el reclamo que se
presenta o el beneficio que se busca obtener es sectorial o de una
empresa en particular y será directa o intermediada según el tamaño y
relevancia sectorial de la empresa.
En la última década el reclamo empresarial hacia el estado nacional se
ha orientado ha obtener ventajas impositivas, que incluyó la reducción
de los aportes patronales en los salarios y a flexibilizar la relación
capital trabajo. Por su parte a los gobiernos provinciales se les
requiere otro tipo de ventajas impositivas, la oferta de créditos
blandos para la inversión a través de la banca provincial y la
construcción y sostenimiento de infraestructura.
Por otro lado, si bien la historia empresarial argentina es rica en
experiencias asociativas de productores a través de cooperativas,
encontramos que, más allá del cooperativismo, la articulación entre
actores es casi nula. Incluso las cámaras empresariales reproducen esa
relación radial y rara vez estimulan la articulación horizontal entre
empresas. Así, los distintos actores se relacionan directamente con el
municipio y escasamente entre ellos. A su vez, es necesario llamar la
atención sobre las evidentes limitaciones que numerosas organizaciones
de la sociedad civil tienen a la hora de acreditar una efectiva
representación12. En efecto es común encontrar que distintas
organizaciones tienen problemas de legitimidad interna, de consensos
alcanzados, de liderazgos no revalidados y, por lo tanto, de efectiva
representatividad. Situación de la que no escapan algunas
organizaciones empresariales.
La relación estado sociedad en el ámbito local plantea cuestiones
particulares debido, fundamentalmente, a la cercanía de los actores
sociales al gobierno local. Ahora bien, la heterogeneidad de las
distintas realidades locales genera una gran variedad de formatos y
esquemas de influencia de los actores sociales sobre el gobierno.
Estas relaciones dependen, generalmente, del tamaño de la población,
las características y grado de desarrollo de la economía, las
condiciones geográficas que incluyen temas como las distancias y el
aislamiento, las características de la cultura local, el nivel de
desarrollo de las organizaciones sociales, el perfil de los
liderazgos, entre otras.
En este marco, las relaciones empresarios-municipios replican las
características mencionadas del modelo radial y de influencia
sustentada en prácticas de tipo lobbystas y/o clientelares. Así a
escala local la capacidad de lobby de una empresa será menor que la de
una cámara de empresarios, excepto que esa empresa sea la de mayor
importancia en la ciudad y/o la que brinda mayor empleo.13 En este
caso el objetivo del sector empresarial es obtener, por un lado,
ciertas ventajas que suelen centrarse en temas tributarios, vinculado
a las tasas municipales14 y al papel de los grandes contribuyentes; de
habilitación e inspección, que últimamente incluye la problemática
ambiental15; y por otro, apoyo político e institucional en las
negociaciones que se suelen establecer con otros niveles de gobierno.
Ahora bien, los actores con poder reconocido localmente, y
particularmente el sector empresario local tienden a utilizar su
influencia para orientar o limitar, según los casos, el poder del
decisor gubernamental. En efecto, la experiencia Argentina indica que
el motor de las iniciativas políticas locales es el estado, y dentro
de éste, el funcionalrio-líder, generalmente innovador16. Los actores
sociales en general y los empresarios en particular sólo tienen un
cierto poder de influencia, pero rara vez de veto sobre la política
elegida en el ámbito gubernamental. Así, por un lado el estado
mantiene una amplia independencia para la toma de decisiones, y por
otro, es el gobierno local, y no la sociedad local y sus
organizaciones, el principal generador de propuestas tendientes a
implementar políticas de promoción económica a nivel local17.
En síntesis, las organizaciones de la sociedad civil se relacionan en
forma radial con el estado y lo hacen con objetivos específicos e
individuales; sin visión estratégica del conjunto de la sociedad. A su
vez, es rara la cooperación horizontal entre las organizaciones de la
sociedad civil, particularmente entre las de los empresarios.
2.
Un modelo en transición
El modelo Burocrático - ABL demuestra claros síntomas de agotamiento,
resulta ineficiente e insuficiente para afrontar la nueva realidad y
por lo tanto está en crisis. Así, los primeros en reconocer esta
crisis, y actuar en consecuencia, han sido los propios dirigentes
locales. Presionados por el proceso de descentralización de funciones
del estado nacional y provincial y por la demanda social que tienen a
sus puertas han comenzado a poner en marcha políticas que procuran una
salida productiva para la crisis social. En el caso de Argentina
encontramos dos tipos de experiencias. Por un lado, las que siguiendo
el patrón más recomendado por la experiencia europea y canadiense,
crean una agencia ó un programa de desarrollo local que se plantea a
partir de una tarea planificada y participativa, en ocasiones ligada a
la planificación estratégica, que contempla generalmente la
elaboración de un diagnóstico, el establecimiento de objetivos y la
selección de acciones determinadas. En este caso se procura una
articulación de tipo “horizontal” donde el municipio ocupa un lugar
preponderante, y tal vez central, pero en donde se tiende a abandonar
la radialidad. Algunos ejemplos para destacar son:
El de Rafaela, en la provincia de Santa Fe , que se ha convertido en
un paradigma de desarrollo local en Argentina:
Allí, a partir de un estudio diagnóstico de la ciudad, se definieron
como los principales ejes de las políticas a aplicar el trabajo en
redes para el desarrollo económico, el mejoramiento de la estructura
física y el apoyo a la vinculación entre educación y producción. Para
el trabajo en redes se contó con un marco social favorable, puesto que
la sociedad local se caracteriza por poseer una sociedad civil sólida
y dinámica y un empresariado con capacidades competitivas; con una
buena formación cultural y un espíritu emprendedor con alta capacidad
de trabajo y de ahorro. Basado en esto el Municipio buscó crear un
ambiente de cooperación a través del estímulo a la creación de redes.
En este sentido se procuró alentar la cooperación interempresarial,
fundamentalmente tendiendo a fortalecer las pequeñas y medianas
empresas. (Pymes) Así fomentó la creación de la Cámara para la Pequeña
Industria de Rafaela (CAPIR) que hoy agrupa a más de 100 pequeñas
empresas de distinta índole. Además, de promover la cooperación
interempresarial, se brindó apoyo para la realización de misiones
comerciales a países vecinos. De esta forma se creó un ámbito de
cooperación en donde se ha instalado en la agenda empresarial temas de
modernización y competitividad relacionados con la pequeña producción
manufacturera local. Finalmente, se deben destacar las políticas
tendientes a lograr la internacionalización de la economía regional, y
que ha permitido un intercambio fluido con ciudades de Europa y
América Latina.
El de Río Grande en Tierra del Fuego:
En esta ciudad patagónica, que tiene más de 60.000 habitantes, se ha
puesto en marcha una Agencia de Desarrollo Local que posee la
particularidad de ser una “federación” en donde se asocian el sector
público y el privado. De esta forma el Municipio incorpora al
desarrollo local en su agenda y logra articular sus esfuerzos con los
del sector privado alentando la concertación, la cooperación y la
participación activa de la sociedad. Así, a partir del Plan Municipal
de Desarrollo Local se creó la Agencia de Desarrollo Económico Local,
concebida como una federación público privada. Esta Agencia está
conformada por once instituciones directamente relacionadas a la
producción, el empleo y la tecnología, es presidida por la
Municipalidad de Río Grande en la persona del Intendente. En el marco
de la Agencia se puede destacar la creación Consorcios Productivos
público-privado, microemprendimientos, un programa Incubadora de
Empresas, está desarrollando un programa de asociativismo, entre otros18.
Y el de Camilo Aldao en la Provincia de Córdoba.
Esta pequeña localidad se encuentra en el Departamento de Marcos
Juárez y tenía en 1991 más de 5.000 habitantes19. Viene padeciendo una
situación crítica en los últimos años, que ha provocado la expulsión
de gran cantidad de mano de obra del sector agropecuario (ex peones,
mensuales y arrendatarios), que han abandonado los campos y se
encuentran viviendo en el casco urbano sin posibilidades de conseguir
nuevos empleos estables, de capacitarse en actividades alternativas,
sin tierra y con una cultura de trabajo basada en la actividad
agrícola. Así, en el marco del Plan Estratégico de Desarrollo
Sustentable se ha implementado un programa desarrollo local basado en
la producción de huertas. Este programa cuenta con recursos de la
propia Municipalidad, del Programa Pro Huerta (Nacional), del Fondo de
la comisión Mixta Agencia Española de Cooperación Internacional, y de
distintas instituciones privadas del país y extranjeras. Así, se ha
priorizado la realización de actividades de agricultura urbana como
forma de movilizar los recursos propios de la localidad. Los objetivos
son mejorar la calidad de vida de los habitantes de Camilo Aldao a
través de una gestión productiva del ambiente urbano, a través de lograr
la puesta en producción de los terrenos baldíos de la localidad. De
esta forma se generan empresas de autoempleo bajo la forma de huertas
orgánicas, capacitando a los beneficiarios del proyecto en técnicas de
agricultura urbana orgánica. La meta, entonces, es obtener verduras y
hortalizas orgánicas certificadas y debidamente habilitadas por el
SENASA para colocarlas en el mercado20.
Por otro lado, encontramos experiencias que se encuentran más ligadas
a promoción económica. En este caso el municipio conserva el lugar
central pero tiende a involucrar a otros actores. Algunos ejemplos21
que podemos mencionar son la creación de incubadoras de empresas:
Una, en la Municipalidad de Olavarría, en el región central de la
Provincia de Buenos Aires. Este proyecto contó con un subsidio del
Ministro de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires para reciclar
galpones del ferrocarril provincial en desuso. Esto permitió la
construcción de diez módulos productivos, un módulo para servicios
técnicos, una sala de capacitación y sector de sanitarios en donde
comenzó ha trabajar un grupo de microemprendedores. Los actores
involucrados son el Municipio, los emprendedores y la Universidad
Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires que brinda
capacitación y asistencia técnica.
Otra experiencia es la de la ciudad de General Pico, en la Provincia
de La Pampa, donde a partir de un programa de reciclaje de los
residuos sólidos se originó una incubadora de empresa destinadas a la
fundición de latas de aluminio. De esta forma, mediante la
recuperación de envases de bebidas se puso en funcionamiento una
planta de fundición para la producción de lingotes de aluminio de uso
industrial. Así, junto a la recuperación de material reciclable, se
forma a los emprendedores, se genera empleo y se capacita técnicamente
a jóvenes en situación de riesgo social.
y políticas focalizadas para desarrollar una rama productiva:
En Colazo, localidad cordobesa de aproximadamente 1.700 habitantes, se
ha desarrollado una experiencia que pone a la articulación público
privado al servicio del fortalecimiento de una rama productiva. En
efecto, esta localidad cuenta con empresas madereras altamente
competitivas en la industria de la madera. Así, a partir de un acuerdo
entre el gobierno local, las empresas locales y las instituciones
educativas se pusieron en marcha dos acciones, articuladas entre sí,
que tienden a fortalecer la actividad maderera. Por un lado, a partir
de la nueva Ley de Educación de 1995, se comenzó a trabajar para que
la institución de educación media de la localidad tuviera una
orientación en la industria de la madera. Con esto se buscaba retener
a los jóvenes ofreciéndoles una alternativa de capacitación y una
salida laboral. Como una de las debilidades del proyecto era la
ausencia de un edificio propio para la Escuela Media, se procuró
obtener recursos para la construcción del edificio. Con este objetivo,
se realizó la Primera Fiesta Nacional de la Industria de la Madera,
que además de reunir esos recursos, instaló a Colazo como referencia
obligada en la industria maderera y la abrió a las empresas locales
nuevas oportunidades de negocios22.
Estas experiencias no han germinado en todo su potencial por distintas
razones; la situación macroeconómica conspira, desde hace varios años,
contra los esfuerzos productivos a lo que se suma la ausencia de una
política nacional de desarrollo y la debilidad de los esfuerzos
provinciales23; al aislamiento, fragmentación y debilidades
económicas, financieras, técnicas que padecen estas acciones. Además,
en muchas ocasiones no se articula con el sector productivo sino que
se mantiene la lógica estado-centrista.
Finalmente, la experiencia acumulada permite afirmar que, pese a las
profundas limitaciones económicas y a los endémicos problemas de
administración, algo está cambiando en los gobiernos locales de la
Argentina. Ahora bien, a su vez es difícil poder afirmar que estamos
frente a un nuevo modelo, sino más bien parece ser un momento de
transición en el cual conviven distintos tipos de visiones, políticas
y tecnologías de gestión. Las acciones de los actores están dándole
forma al futuro modelo de gestión local que abre la posibilidad de
asistir a una verdadera reforma en las relaciones estado sociedad que
permita una nueva base de legitimación, al menos en el ámbito local.
3.
Bases para un nuevo modelo
Si aceptamos que el desarrollo local, tal como se definió antes, es el
resultado de la acción conjunta y coordinada de las instituciones
públicas y sociales locales que de lugar al desarrollo económico
sustentable; debemos reconocer que se requiere una transformación en
la forma de concebir y ejecutar la política local. Se requiere,
entonces, un nuevo modelo tanto de gestión como en la relación estado
sociedad, lo que demanda un cambio en ambos. Veremos, entonces las
principales características que deben tener el estado y la sociedad
local.
3.1. El estado y el gobierno
La implementación de políticas de desarrollo local requiere que el
municipio actúe como catalizador, facilitador de oportunidades y
coordinador, y no solamente como distribuidor de recursos. De esta
forma la dinámica de los procesos de decisión política se ve
transformada de la tradicional “coordinación jerárquica y burocrática”24
a una serie de acciones de consulta, consenso y articulación de redes
de actores, donde el municipio cumplirá un papel central pero no
monopólico. Esta transformación es de índole política y requiere de un
cambio de visión y de práctica por parte de los dirigentes locales.
El municipio continuará con un papel central por dos razones. Una, que
en su rol de estado al nivel local tenderá a proponer un determinado
rumbo de desarrollo, y, a su vez, buscará conducir políticamente a las
fuerzas sociales involucradas, debiendo resolver los conflictos de
intereses. La otra razón es de tipo institucional; esto es que por su
naturaleza jurídica la autoridad política estatal posee, en el marco
de sus competencias formales, la capacidad de normar y legislar, y por
lo tanto imponer y hacer respetar sus decisiones en los asuntos
públicos. Esta capacidad, que no la posee ninguna otra institución
local, le otorga necesariamente centralidad frente a los demás
actores.
Asimismo, un nuevo modelo de gestión requiere de un municipio
ordenado, con información confiable y capacidad de gestión. Ahora
bien, como lo viene advirtiendo la literatura especializada, en
América Latina se requiere una profunda reforma del estado. Si bien
este tema supera los alcances de este trabajo, consideramos que es
pertinente remarcar que la reforma del estado pendiente se debe
encarar superando la experiencia de los noventa, que se centró en los
procesos de desrregulación, descentralización y privatización
recomendados por las posiciones neoliberales, para construir un estado
al servicio del desarrollo.
Por otro lado, para el desarrollo local el gobierno municipal cuenta a
su favor con una fluida relación con la sociedad local, lo que le
permite conocer con mayor certidumbre la realidad económica, social y
política en la que tiene que actuar. Esta situación le permite poseer
condiciones óptimas para llevar adelante una política de participación
que vaya contribuyendo a la democratización, tanto de la vida política
como del propio estado. Siguiendo el clásico trabajo de Osborne y
Gaebler, podemos destacar que “El gobierno municipal tendrá que
dirigir más aún sus esfuerzos a entretejer los escasos recursos
públicos y privados a fin de alcanzar las metas de nuestra comunidad.25”
Así, el involucramiento de la comunidad en la resolución de sus
problemas es trabajoso, los plazos son más extensos y en ocasiones la
tarea es desgastante, pero en la mayoría de los casos los resultados
estarán garantizados.26
Por su parte, los políticos locales deberán reconvertirse hacia un
perfil de facilitadores, catalizadores y mediadores de los intereses
de los actores de la comunidad, que no siempre son coincidentes entre
sí. En efecto, la asociación público privado no sólo se remite al
sector empresarial, sino que incluye a los trabajadores y a las
organizaciones sociales. Armonizar y conducir políticamente todos
estos intereses será la nueva tarea de los políticos locales. Así, si
el perfil del funcionario del modelo tradicional rescataba las
capacidades de administrar con eficiencia, y obtener y asignar
recursos; ahora deberá incorporarle la de liderar proyectos
innovadores en dónde deberá superar bloqueos, canalizar y diluir los
conflictos, en fin, articular con los actores locales.
Citando nuevamente a Osborne y Gaebler se puede decir que el
funcionario “Se descubrirá a sí mismo más en la función de definir
problemas y de reunir luego recursos para que otros los utilicen en la
solución de estos problemas... 27.
Así, se requiere por parte de la dirigencia política un cambio en la
visión que se tiene sobre la sociedad local. Esto significa que debe
dejar de ser tomada solamente como la base social y legitimadora del
poder político, para ser considerada como una “cantera de recursos”
para asociarse con el fin de procurar el desarrollo local. De esta
forma, un adecuado diagnóstico de las fortalezas y debilidades de su
comunidad es el elemento central para cualquier proyecto de desarrollo
local. En este sentido, se debe tener en cuenta no solo los aspectos
materiales (infraestructura, equipamiento, etc.) con que se cuenta
sino, y principalmente, las características de las instituciones y los
recursos humanos existentes en la sociedad. En el abundante abanico de
realidades locales encontraremos sociedades caracterizadas por lo
innovadoras, lo solidarias, lo conservadoras, de población estable,
con expulsión de jóvenes, predominio de juventud, de inmigración
regional, que atrae o expulsa población, que crece o decrece en su
población, etc. Este diagnóstico es, entonces, primordial para saber a
quiénes se va a convocar, o con quiénes se puede o no contar y,
sobretodo en el marco de escasez de recursos públicos, poder
determinar dónde se realiza la inversión, tanto de recursos como de
esfuerzos.
3.1. Los actores sociales
Veamos ahora el papel de los actores sociales locales ante las
necesidades del desarrollo local. En primer lugar, si se asume que el
desarrollo local requiere un cambio en la mentalidad y la práctica de
la dirigencia política, no es menos cierto que también se requiere un
cambio similar en el de la dirigencia social. El sector privado deberá
ahora compartir los espacios de planificación e implementación de
políticas que lo tiendan a beneficiar, y esto se hará de forma
transparente y en una mesa pluralista donde deberá explicitar sus
necesidades pero también aclarar sobre los aportes que realizará para
el desarrollo de la comunidad local, tomado también los riesgos
políticos y económicos que estos procesos deparan.
En efecto, se trata de valorar adecuadamente la capacidad de acción
colectiva como elemento medular para lograr el desarrollo local, tanto
desde la esfera pública como la de los actores sociales. Este proceso
requiere de un cambio cultural de la sociedad y sus instituciones que
vaya dando forma al “capital social”28 necesario para que la comunidad
local se encuentre en condiciones de escoger un rumbo y poner a las
fuerzas de la sociedad en ese sentido.
La coordianción y conducción política de este proceso requiere de una
conducción social que entienda que el trabajo de articulación demanda
un cambio cultural en dónde se deberán resolver las situaciones de
lógicas diferentes e intereses contrapuestos. En síntesis, se requiere
un cambio de visión de la sociedad civil sobre si misma y sobre el rol
del estado a la vez que se deben modificar las prácticas habituales
para dar lugar a las acciones cooperativas y de articulación.
4.
El desafío político
El desarrollo local es ante todo un desafío político que tiene, sin
duda, aspectos económicos, técnicos y de gestión. Este desafío se da
en un marco en donde, siguiendo a Joan Prats, “...el buen gobierno no
depende tanto de la eficacia y eficiencia de las organizaciones
gubernamentales como de la capacidad de establecer una arquitectura y
un proceso social que incentiven, coordinen, orienten, influencien y
equilibren las interacciones antes aludidas. Gobernar la interacción
significa, en primer lugar, procurar el equilibrio entre los diversos
grupos y fuerzas sociales; pero significa también, y principalmente,
influir en dichos grupos y fuerzas y orientar su dinámica con la
finalidad de alcanzar nuevos y mas deseables equilibrios. El gobierno
debe mantener la cohesión social y procurar a la vez el cambio
estructural, y hacerlo respetando y fortaleciendo la autonomía de los
diversos grupos y organizaciones. Tal tarea no tiene nada de fácil.”29
Así, tomado este concepto sobre lo que significa, en términos
generales, gobernar, entendemos que la implementación de un proyecto
de desarrollo local demanda resolver lo que Cotorruelo Menta ha
llamado “el triángulo conflictivo del moderno desarrollo regional” en
el que se deben conjugar de manera positiva los objetivos de
eficiencia en la asignación de recursos públicos y privados, de
equidad en la distribución de la riqueza y el empleo generados y de
preservar a largo plazo el entorno medioambiental”30.
Ahora bien, en el marco de los conceptos expuestos, la tarea de
gestionar el desarrollo local requiere la articulación, coordinación,
mediación y asignación de recursos entre la red de actores locales
cuyas acciones influyen en las dinámicas del territorio, lo que
constituye la base de las nuevas funciones políticas del gobierno
local.
Así, la articulación, en sentido político, significa coordinar y
mediar para resolver las tensiones y conflictos que la interacción
público-privado y la dinámica del entramado de las instituciones y los
actores locales generan. En este sentido encontramos al menos dos
puntos centrales a resolver. Por un lado, la desigual distribución de
poder local. En efecto, no todos los actores tiene la misma capacidad
de influencia. Siguiendo a Martha Díaz de Landa podemos decir que: “En
un sistema de decisión política municipal o regional, se reconocerán
como actores reputados relevantes a individuos y organizaciones
participantes tanto en los ámbitos gubernamentales como no
gubernamentales, sean de carácter local o extralocal, que desarrollen
actividades de índole política (partidarias o sectoriales) o social
(incluídos en esta última categoría también los económicos:
productores, empresarios y negocios en general, comunitarios, etc. )
siempre que se los identifique por su capacidad de afectar procesos de
políticas públicas por otros actores, a su vez, también reconocidos
por esta capacidad”31
De esta forma, los diferentes niveles y espacios de poder que cada
actor posee generan un abanico heterogéneo y dispar de relaciones
entre actores sociales y poder político. Sin dejar de reconocer la
influencia de instituciones como la Iglesia, los sindicatos, las
asociaciones de profesionales o las organizaciones no gubernamentales,
entre otros; es el sector de los empresarios (Cámaras empresariales,
grandes empresas asentadas en la zona, en general los grandes
contribuyentes) el que posee mayor influencia en las decisiones del
gobierno local, tanto sobre las que lo afectan directamente (por
ejemplo, temas de infraestructura o de tasas) como de aquellos que son
de interés general. En este sentido, es necesario tener en cuenta que
la lógica del desarrollo local no es la de misma que la de la empresa,
como advierte Clark: “Los negocios quieren negocios, pero no
necesariamente desarrollo”32.
El segundo puntos es la necesaria reasignación del ingreso y la
riqueza. En efecto, la equidad en la distribución de la riqueza y el
empleo al que hace referencia Cotorruelo Menta demanda en América
Latina revertir el actual proceso de redistribución regresiva del
ingreso y la riqueza que ha caracterizado la década de los noventa. No
se trata de plantear que el desafío de una distribución más equitativa
de la riqueza es una tarea de la dirigencia política local, ni del
gobierno local. De la misma forma en que es sumamente difícil sostener
un programa de desarrollo local sin una política nacional y regional
que se oriente al desarrollo, resulta poco razonable pretender una
distribución del ingreso local sin un marco nacional. Lo que es
necesario plantear es que el esfuerzo social que demanda el
desarrollo, y en particular el desarrollo local, debe contemplar,
desde el comienzo y explícitamente, alternativas para mejorar las
condiciones de empleo, tanto cuantitativa como cualitativamente, y
para garantizar una equitativa distribución de la riqueza obtenida.
Para América Latina este es el desafío central de la democracia ya que
es el estado, a partir de su propia autoridad, el actor central de un
proceso de redistribución del ingreso.
Ahora bien, más allá de la resolución de los conflictos, se destaca la
tarea de coordinar las acciones y los intereses de una amplia gama de
actores. Esta no es una tarea meramente técnica; no se reduce a
compatibilizar las acciones gubernamentales con las de los otros
actores tratando de evitar la duplicación, superposición, y
desperdicios de esfuerzos. Por el contrario, su carácter estratégico,
en términos de buscar y seguir un rumbo, la convierte en una función
esencialmente política. Siguiendo a Leonardo Garnier:
“En otras palabras, se trata de coordinar con un sentido estratégico,
se trata de coordinar para avanzar en determinada dirección, para
promover determinados resultados de la acción pública en su conjunto,
y no sólo de cada una de sus parcelas sectoriales o institucionales. Y
el proceso mediante el cual se alcanza o se define ese sentido
estratégico, esa dirección en la que la sociedad pretende marchar, es
un proceso eminentemente político”.33
La coordinación, en sentido político, requiere también de la
aceptación de una suerte de doble liderazgo o liderazgo compartido que
lleva a un liderazgo coordinado entre los políticos que conducen el
municipio y los actores de la sociedad local. Y, por lo tanto, demanda
cambios actitudinales tanto de los actores sociales como de los
políticos locales. Asimismo, la dirigencia política deberá asimilar y
afrontar el surgimiento de nuevos liderazgos sociales que pueden
articularse con sus propios intereses políticos o, también, pueden
transformarse en competidores al poder político de turno.
La sustentabilidad ambiental del desarrollo local es, sobretodo en
América Latina, una tarea conflictiva. En efecto, si bien actualmente
la localización de las empresas de gran capital tiende a privilegiar
las condiciones creadas socialmente (infraestructura, comunicaciones,
nivel de cualificación laboral de la población, acceso a las redes del
mercado mundial, estabilidad política, entre las principales); para
los países periféricos sus condiciones naturales continúan siendo uno
de los principales atractivos para la inversión externa. En estas
condiciones, entonces, resulta sumamente complejo balancear la
perversa balanza donde se debe pesar la preservación ambiental contra
la creación de empleo y crecimiento económico. En todo caso es un
punto sumamente vulnerable para un proyecto de desarrollo local.
Finalmente, la política adquiere otro valor, que le brinda una nueva
legitimidad, en la medida que “la actividad política, entendida como
la generación de compromisos explícitos, de liderazgos asumidos y
estrategias claras, es la base para el éxito de iniciativas que
apunten a dinamizar los factores que determinan los procesos de
crecimiento económico y, a partir de allí, de desarrollo integral y
equilibrado”34. La tarea esencialmente política será la de catalizar
las fuerzas de los actores sociales locales y coordinar las acciones
que se lleven adelante para alcanzar el políticas de desarrollo local.
De esta manera el principal desafío político actual para los
dirigentes locales es el de gobernar para lograr el desarrollo de su
comunidad.
1 Docente investigador de la Universidad Nacional de Quilmes,
Argentina
2 Los casos más paradigmáticos los encontramos en el norte de Italia
(Ej. La Emilia Romaña), en las ciudades de Canadá, con la llamada
revolución tranquila; en ciudades españolas como Barcelona y en
Argentina en el caso de Rafaela, en la provincia de Santa Fe.
3 En términos muy generales se puede decir que el rol de del estado
nacional será el de generar las condiciones macroeconómicas para el
desarrollo, pero también el de marcar el rumbo general, establecer las
prioridades con criterios de equidad regional y, eventualmente,
obtener y facilitar el financiamiento. Por su parte, los gobiernos
regionales (provinciales) deberán establecer sus prioridades dentro
del marco general y, también eventualmente, financiar los proyectos de
desarrollo regional.
4 Ahumada Pacheco, Jaime; Introducción a la planificación
descentralizada. Serie Estudios Municipales CPU, Santiago de Chile
Nro. 2 .1993 pp 161-197 citado en  Madoery, Oscar ; El valor de la
política en el desarrollo local. En Vázquez Vaquero, A y Madoery, O
(comp.) Transformaciones globales, instituciones y políticas de
desarrollo local. Ed. Homo Sapierns, Rosario 2001
5 Seguramente en la gran mayoría de los países latinoamericanos se vea
reflejado el mismo modelo.
6 El municipio argentino ha tenido tradicionalmente las funciones de
planificar, construir, regular y controlar la ciudad y las actividades
económicas que allí se realizan; y ha tenido, también, la
responsabilidad de ocuparse de los “pobres y débiles” ó, en términos
más actuales, de la población en riesgo.
7 Esto ha sido advertido por Cormick, Hugo: Algunos problemas de
gobierno y gestión en los municipios del conurbano bonaerense. En
Hacia un nuevo modelo de gestión local. FLACSO, CBS, UCC. Bs. As. 1997
8 Algunos datos se pueden consultar en
http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/series_gasto.html
9 Para la provincia de Buenos Aires se puede ver en
http://www.ceb.org.ar/ceb/sec_economia/20010815/
10     Organizaciones lentas, ineficientes, centradas en sus propios
objetivos de autoconservación y reproducción, con recursos humanos
desestimulados y desprestigiados, etc.
11  En las nuevas formas de gestión que plantean al funcionario
político como un gerente que conduce pero no implementa directamente
las políticas, los cuadros técnicos cumplen una función central.
12 Los municipios que integran las grandes áreas metropolitanas se
encuentran con un problema adicional: las organizaciones empresariales
locales rara vez representan a las grandes empresas asentadas en su
ciudad ya que éstas se encuentran agrupadas en la Unión Industrial
Argentina, entidad de alcance nacional. De esta forma, cuando estos
municipios convocan a las organizaciones empresariales locales, éstas
solo representan a una fracción de estas empresas, generalmente las
pequeñas y medianas.
13 La capacidad de influencia de una empresa como Loma Negra en
Olavarría o Siderca en Campana es mayor que la de la cámara de
comercio local. En el caso del gran Buenos Aires la situación tiende a
ser diferente ya que las grandes empresas poseen una lógica
globalizada que las lleva ignorar lo que ocurre en la ciudad dónde se
encuentran localizadas.
14 En la Argentina los municipios no pueden establecer impuestos sino
”tasas” que requieren de cierta prestación específica por su cobro. El
caso más tradicional es la tasa por el alumbrado público y la limpieza
de la ciudad.
15 El control sobre los efectos contaminantes de las plantas
industriales es jurisdicción provincial o municipal, dependiendo de la
legislación de cada provincia y del tamaño o actividad de cada
empresa. En el caso de control municipal se presentan distintos
problemas de índole técnico que escapan a los alcances de este
trabajo, pero es importante destaca que, en el marco de creciente
desempleo que vive la Argentina desde hace varios años, a los
municipios se les hace casi imposible hacer cumplir la reglamentación
vigente ante el riesgo de cierre de la empresa que aduce no estar en
condiciones de realizar las inversiones necesarias. Así surge una
especie de “acuerdo tácito” en dónde se negocia empleo por
permisibilidad.
16 Cravacuore, Daniel "El estímulo a la innovación en el gobierno
local. Reflexiones a partir del análisis de experiencias en municipios
bonaerenses". En: Documentos del "VI Congreso del CLAD". 2001.
http://www.clad.org.ve/anales6/cravacuo.html
17 Cravacuore, Daniel "El líder local innovador y su concepto de la
articulación entre Estado y sociedad civil. Reflexiones a partir del
análisis de programas sociales gestionados en municipios bonaerenses".
En: Primer Congreso Nacional de Políticas Sociales. Asociación
Argentina de Políticas Sociales - Universidad Nacional de Quilmes.
Bernal, 31 de mayo de 2002.
18 Para ampliar se puede ver: www.unq.edu.ar/bel
19 Los datos del censo 2001 no están publicados para esta localidad
20 Para ampliar se puede ver: www.unq.edu.ar/bel
21 Para ver más casos se puede consultar www.unq.edu.ar/bel
22 Otro ejemplo es el del Polo Textil de Trelew en la patagónica
provincia de Chubut. Para los dos casos se puede ver
www.unq.edu.ar/bel
23 Durante la década de los noventa han proliferado Ministerios o
Secretarías de “la producción” en la gran mayoría de los gobiernos
provinciales. Estas áreas han procurado estimular la producción a
través fundamentalmente de “tecnologías blandas” como las misiones
comerciales al exterior, o programas de concientización y capacitación
empresaria, etc. Se pueden citar algunos ejemplos como el Ministerio
de la Producción y la creación del IDEB en la provincia de Buenos
Aires, la dinámica del área productiva en la de Santa Fe o la de
estímulo a la producción de rural en el noroeste de Chubut. Sin
embargo, dos elementos han conspirado contra estos esfuerzos, por un
lado la política macroeconómica nacional y, por otro la masiva
privalización de los bancos provinciales, históricamente orientados al
financiamiento de las PyMes locales ha privado a estos gobiernos del
principal instrumento de promoción solicitado por los empresarios
pequeños y medianos: el crédito blando.
24 Díaz de Landa, Martha; Redes de influencia política, poder y
desarrollo local. En García Delgado, Daniel (Comp.) Hacia un nuevo
modelo de gestión local. Municipio y sociedad civil en Argentina. Ed.
FLACSO,CBC y Universidad Católica de Córdoba. Bs. As 1997.
25 Osborne, D. Y Gaebler, T; La Reinvención del Gobierno. Ed Paidós
Barcelona, 1994
26 Ibid
27 Ibid
28 A partir del pionero trabajo de Robert Putnam sobre el desempeño
institucional de las regiones italianas, el concepto de capital social
es utilizado para designar aquellos rasgos de la organización social
como la confianza, las normas y las redes que pueden mejorar la
eficiencia de la sociedad facilitando las acciones coordinadas.
(Putnam, Robert. Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern
Italy. Priceton University Press: Princeton, 1993. Traducción
nuestra.) En dicha obra, Putnam concibe este tipo particular de
capital como un "stock" que las sociedades acumulan a través de
períodos históricos largos, y de los cuales dependen sus posibilidades
de desarrollo actuales. Otros autores, preocupados por las políticas
de desarrollo, argumentan que se trata de un recurso construible en el
mediano y corto plazo, aún en contextos adversos. Al respecto, véase
por ejemplo Evans, Peter,"Development Strategies across the
Public-Private Divide". World Development (Vol.24, 6), june 1996.
29 Prats, Joan: Gobernar en tiempos de turbulencias. Instituto
Internacional de Gobernabilidad de Catalunya. Colección de Papers.
Paper Nro 19. http://www.iigov.org/papers
30 Cotorruelo Menta, Romeo: Planificación y Gestión Estratégica del
Desarrollo Local. En El Desarrollo Local y Regional. Nuevos Enfoques
desde la perspectiva territorial. Cuadernos de Aguilar, Textos de
Apoyo 1996. Subrrayado nuestro.
31 Díaz de Landa, Martha; Redes de influencia política, poder y
desarrollo local. En García Delgado, Daniel (Comp.) Hacia un nuevo
modelo de gestión local. Municipio y sociedad civil en Argentina. Ed.
FLACSO,CBC y Universidad Católica de Córdoba. Bs. As 1997. Pág. 64
32Clark, T. (ed); Urban Innovation, creative strategies for turbulent
times, London, Sage Publications, 1994 citado en Díaz de Landa,
Martha; Redes de influencia política, poder y desarrollo local. En
García Delgado, Daniel (Comp.) Hacia un nuevo modelo de gestión local.
Municipio y sociedad civil en Argentina. Ed. FLACSO,CBC y Universidad
Católica de Córdoba. Bs. As 1997.
33 Garnier, Leonardo; “Función de coordinación de planes y políticas”
en Revista Instituciones y Desarrollo Nro 5 Diciembre 1999.
http://www.iigov.org/revista/
34 Madoery, Oscar ; El valor de la política en el desarrollo local. En
Vázquez Vaquero, A y Madoery, O (comp.) Transformaciones globales,
instituciones y políticas de desarrollo local. Ed. Homo Sapierns,
Rosario 2001
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